中国地方旅游业望有法可依 河北保定欲饮头啖汤

6月16日-18日，首批全国旅游业改革创新先行区——河北省保定市召开调研座谈会，会议宣布，河北正式启动《保定市旅游发展促进条例》（草案）调研工作。北京市旅游法学研究会会长杨富斌在会上指出，此次调研座谈会主要是研究如何在《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）的框架下，形成《保定市旅游业发展促进条例》（以下简称《条例》），并让《条例》接地气、落到实处。

据了解，2015年底，国家旅游局公布了保定、青岛等20个市县为我国首批国家级旅游业改革创新先行区。在2016年全国旅游工作会议上，国家旅游局局长李金早指出，2016年，要全面推进旅游业改革创新先行区工作。国家级旅游业改革创新先行区是以“创新统筹职能、创新政策措施、创新产业引导”为指引，以市县政府为改革主体，以旅游业体制机制改革为改革内容，以实现旅游产业高速度、高质量发展为主要目标的先行先试地区。

在今年5月举办的首批全国旅游业改革创新先行区工作会议上，河北省保定市副市长李俊岭曾表示，为解决部门间联合执法责任主体不明、协调不畅等旅游执法难题，保定正在进行旅游执法机构改革，争取成立保定市旅游警察支队，加大市场执法力度，以适应旅游业新业态、新情况、新问题，促进旅游业发展。

北京市法学会旅游法学研究会课题组杨富斌表示，《中华人民共和国旅游法》出台以来，各地普遍反映“不够接地气”、“看起来很美”、“中看不中用”。

《旅游法》中部分规定只能是“纸上的法律”，难以落到实处

与会者纷纷认为，《旅游法》仅仅从面上规定了县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理统筹协调。但因《旅游法》没有细致规定如何进行处罚，没有可参照的惩罚措施，因此，导致地方领导对此类规定永远是酌情处理，对自己有利便执行，无利则置于脑后。

杨富斌表示，如何根据我国行政管理体制的实际，在地方旅游立法上明确规定地方党政一把手或主要负责人要分管旅游，设立明确的奖惩措施，这对我国真正实现依法兴旅和依法治旅至关重要。

“实践证明，凡是哪个地方的主要领导，尤其是党政一把手特别重视旅游业发展和旅游监督管理，哪里的旅游业就发展得好，旅游行政监督管理工作就做得好。反之，结果肯定不会好。”杨富斌表示，“近年来，我国有些地方为调动地方党政一把手的积极性，出台地方性规定，凡是在任期间能使当地景区成功申报4A或5A景区的党政领导，其行政职务晋升一级。不用说，这一规定会极大地调动地方主要领导大力促进当地旅游业发展的积极性。”

我国旅游行政管理部门的人员身份得不到“正名” 导致无法管、无权管

《旅游法》规定，县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门要依照旅游法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。然而，在我国基层政府部门中，尤其是在地市、区县一级，许多旅游行政管理部门“名不副实”，其本身还不是真正的行政机关，而是“事业单位，参公管理”，因而其所谓“行政管理人员”实际上是“事业编制”。按照严格的行政法律法规的规定，他们根本不具备真正合法的执法主体资格。

杨富斌幽默地指出，用地方行政管理人员自己的话说，他们在行政执法中只是一些“假洋鬼子”而已。这种状况一定会使我国基层人民政府中的旅游行政管理和执法人员陷于非常尴尬的境地，其执法的质量和积极性一定会大打折扣。多年实践表明，我国旅游行政管理部门的人员身份得不到“正名”，这也是妨碍我国旅游法实施、影响旅游监督管理实效的严重制度性障碍。

一方面，现有基层旅游管理部门，尤其是区县一级旅游管理部门，人员少，执法主体资格不明确，执法的权限十分有限。例如，查处违法旅游经营行为时，他们并无强制执行措施，对黑社、黑导等违法经营者多数情况下只能听之任之，视而不见；对违法旅游车辆的查处，他们要么拉上交通管理部门联合执法，要么无能为力，任其自然。

另一方面，旅游企业或旅游市场一旦出现旅游事故和旅游纠纷，主要领导又会立刻责成旅游行政管理部门来处理解决，甚至在出现重大安全事故时，由旅游局主要领导做替罪羊，而实际上，旅游局对于这些旅游企业的设立、开业、运营、安全生产等方面，毫无直接的管理权限和制约措施。

杨富斌说，这不是他们不作为、不敢作为，而是不能作为，无权作为。根据“公权力无授权即禁止”的法治原则，旅游行政管理部门实际上对我国旅游市场上的许多旅游经营活动，如饭店、娱乐场所、娱乐设施、景区等企业的开业、是否符合经营旅游的条件等，并无合法的管理权和执法权。

《旅游法》无法具体界定旅游行政管理部门、市场主体责权利

目前，中国旅游迎来大好发展机遇。数据显示，2015年，中国居民国内旅游突破40亿人次、支出额占居民消费支出的10%，出境游客超过1.2亿人次，接待入境游客1.3亿人次，旅游收入4万多亿元。预计到2020年，中国居民人均出游次数和旅游收入还将翻一番。

联合国世界旅游组织秘书长瑞法依是这么评价中国旅游成就的。对世界旅游业而言，中国地位举足轻重，中国现在已成为世界旅游业的领军者，中国具备继续引领世界旅游增长的全方位条件。他认为，这些成就的取得，主要得益于中国人不断增加的收入，快速的城市化进程，以及对出境旅游的政策支持，中国出境游客从2000年的1000万人次，增加到2015年的1.28亿人次。与此同时，中国跻身第四大入境旅游国，国内游市场也令外界瞩目。

李克强总理强调，“旅游产业不仅是服务业，它已覆盖一二三产业，本身就是综合性产业。”

国家旅游局局长李金早此前曾在多个场合表示，中国旅游业发展取得了举世瞩目的成就，在旅游促进就业、旅游扶贫、乡村旅游、政府推动旅游、旅游+发展战略、旅游厕所革命等方面都获得了许多经验。世界旅游的“中国经验”，主要体现在以“政府主导”集中力量办大事，上下齐心成大业的体制优势；也体现在中国经济快速崛起的背景下，大众旅游消费需求的强大驱动。

2016中国旅游产业投融资促进大会发布的数据显示，2015年，全国旅游业实际完成投资过万亿，同比增长42%，增幅比上年扩大10个百分点，也高于全国同期固定资产投资和三产投资的增速，有30个百分点。

然而，与之不匹配的是，在旅游行政管理实践中，在地市和区县一级，实际上都是由旅游局或文广新局等部门具体执行旅游监督管理职能。很多旅游企业的注册、审批和开业，例如景区是否具备接待游客的标准，安全设施是否达标等，通常并不归旅游局或文广新局管辖。

“旅游饭店、旅游交通企业、旅游景区等，至多其中的星级饭店、星级景区归旅游行政管理部门管理，而且这种管理还是软性的，存在许多软肋，不管旅游局是否同意，这些企业照样可以开张营业。”杨富斌表示，“查处违法旅游交通车辆，检查旅游景区设施安全与否，旅游执法人员通常无从下手，并无真正的执法依据和手段。甚至旅游景区出现了安全隐患和安全事故，究竟应当处罚哪个主体，现行旅游法律法规并无明确的规定。”

中国呼唤诞生地方旅游业发展条例 全面推进依法治国依法治旅

如此种种，导致旅游行政管理部门在这些企业出现违法、违规的行为时，竟然不知道给谁送达处罚决定书。如果再遇到某些地方主要领导为发展地方经济而实行地方保护主义，着力保护本地旅游景区的经营和开发，以便多多上交利税，在这种情况下，旅游行政部门作出的处罚实际上根本不可能实施。倘若在立法上不能真正解决好这些旅游监督管理的“最后一公里”问题，我国旅游业中现存的许多现实问题一定会依然如故，甚至会逐渐恶化。

“在我国地市一级启动和探讨旅游发展促进条例，针对旅游法实施中的各种难题，有的放矢和因地制宜地贯彻落实我国旅游法律法规各项规范和制度，有可能是攻克我国旅游法律法规实施‘最后一公里’难题的创新之举。”杨富斌如是表示。

河北省保定市旅游局副局长赵世忠则表示，希望能从法律的角度来保证、促进保定旅游产业发展，哪怕是在解决实际问题中超前一点点。他表示，《保定市旅游业发展促进条例》必然要在国家级旅游业改革创新先行区前提下，不改变大法，尝试推出与保定“接地气”的法律法规或条例，做到执法主体有法可依，有规所循；市场主体有法可享，有利可分；消费主体做到有诉可投，有法可学。

来自旅行社、景区的代表则表示，希望出台地方旅游业发展促进条例，更好地让企业享受中国旅游业发展的市场红利，并助推旅行社、旅游景区行业发展。（伍策 冷竹）