黄山推出创新社会治理典型 两个案例通过初选

8月8日讯 近日，2017全国“创新社会治理典型案例”征集评选活动近期启动，黄山风景区综合执法局《创新保障高峰期旅游秩序》、《“四位一体”救援筑安全屏障》两个案例顺利通过初选，并进入网上公示投票阶段(投票截止日期8月31日)。

据了解，2017全国“创新社会治理典型案例”采取网上投票和专家评审相结合的方式，最终评选出社会治理创新最佳案例10个，优秀案例20个，入选案例50个。

案例一：

黄山风景区：“四位一体”救援，筑牢安全屏障

一、背景与起因

旅游安全是旅游业的生命线。随着旅游业快速发展和旅游进入大众化时代，旅游安全工作重要性日益凸显，各类旅游风险隐患也在进一步增多，安全保障工作面临严峻挑战。2016年12月1日起，由国家旅游局发布的《旅游安全管理办法》正式施行。2017年元月国家旅游局办公室下发《关于进一步加强旅游安全工作的通知》，要求各地各级旅游行政管理部门、经营单位必须进一步强化安全意识、完善旅游安全责任体系、严格落实游安全责任、增强旅游安全工作成效、提高应急处置工作水平。

黄山风景区作为国内最典型的山岳型风景区,其山势雄伟壮丽、风景秀美怡人，每年接待中外游客多达300多万人。但也因为山岳景区普遍具有的山高、谷深、势险、路陡、林密的特点，每年来山游客和开展违规户外活动的“驴友”因为突发疾病、意外受伤、体力不支、迷路被困等需要紧急救援救助的情况不在少数。早年景区在救援方面也存在着职责不明、责任不清、多头管理的问题，导致发生救援时不能够第一时间有效快速调集人力、物力展开救援，从而影响救援工作效率。同时在善后方面因为没有专门的部门负责，因此可能导致推诿扯皮等现象，游客反映比较强烈，一定程度上影响了景区形象。为此，黄山风景区管委会高度重视紧急救援工作，在这面作了积极的探索和创新，取得了一定的经验，收到了较好的成效。

二、做法与经过

做好旅游安全紧急救援工作，即是切实保障群众生命安全、维护群众合法权益的重要举措，也是景区强化服务意识、提升管理水平、维护形象声誉、确保旅游和谐稳定发展的内在需要。黄山风景区党工委、管委牢固树立没有安全就没有旅游的理念，把紧急救援工作当成是利在当前，功在长远的重点工作。经过多年的实践探索，逐步形成了独具黄山特色的体系建设、人力支撑、工作机制、保障落实“四位一体”的旅游安全紧急救援模式，成功为广大游客和工作人员筑起了一道安全保障。

（一）加强体系建设，着力维护景区旅游安全。重点结合黄山自身特点，建立了以“组织指挥、紧急预案、联合救援、事前预防”为核心的紧急救援管理体系。

一是紧急救援指挥体系。建立了由紧急救援工作指挥部、指挥部办公室和紧急救援现场协调组构成的三级救援指挥体系。指挥部全面指挥、调度景区人力、物力资源，积极开展救援工作，协调景区与周边关系，向市委、市政府请示、报告或请求支援；指挥部办公室（设在综合执法局）牵头承担紧急救援组织工作；现场协调组依托全山7个综管组，负责就近组织、指挥本片区现场紧急救援工作。

二是紧急救援预案体系。根据黄山风景区管理体制，制定了管委会、片区、企业三级紧急救援预案体系，三级预案既有所侧重，又有机联系。《预案》坚持“以人为本，生命至上”的指导思想，坚持“预防为主，高效救助，妥善处置”的方针，确立了统一指挥、联动反应、就近处置等原则，明确了紧急救援等级和程序等。

三是紧急救援联动体系。景区把所有单位统一纳入紧急救援联动系统，在接到紧急救援指令后，可以就近动员和调集各单位员工参与紧急救援行动。与周边地区以及武警、消防等力量建立了联动联防机制，将“驴友”活动防范与管理、救助纳入保护黄山工作考核范围。

四是紧急救援预防体系。实行旅游安全关口前移，积极做好旅游过程中的风险预控管理。进行旅行社走访，宣传指导旅游团队安全防范工作；定期组织景区安全生产全面检查和专项检查，完善游览安全温馨提示牌，及时开展游步道整修，建设雷电预警防范系统；不断加强对员工和游客的旅游安全宣传、教育，汇编重大救援典型案例，及时总结经验，查找问题不足，提高旅游安全防控能力。

（二）强化人力支撑，着力打造救援一流队伍。

一是组建专业紧急救援队伍。2011年景区成立了专门的景区紧急救援大队，专业负责紧急救援和善后处理工作，实行救援预防、组织、实施、培训、善后等全部流程工作由统一的部门一体化承担，当事人只需要联系一个部门就可以负责一揽子解决到底，有效避免了推诿扯皮现象的发生。

二是充实兼职紧急救援队伍。在全山组建了以片区综治、公安、防火、环卫、医疗人员、市场监管人员、轿包队员、企业保安等多方力量组成的7个现场紧急救援中队，兼职担负本片区紧急救援工作任务。这些人员分布在景区管理、服务一线，能够确保意外事件第一时间发现、第一时间报告、第一时间救助。在景区外围建立了一支熟悉景区未开发开放区域的向导队伍，在驴友迷路被困时可以迅速提供向导保障。

三是建立四级医疗急救网络。建立了由市、区医疗机构、景区医疗急救中心、山上医务室、红十字救护员共同构建而成的四级医疗急救网络。旅游旺季从市、区医院聘请经验丰富的医生在部分区域增设加密医疗急救点。近年来共进行救护培训千余人次，目前约有350余名红十字救护员在岗。

四是开展紧急救援训练演练。采取集中封闭的形式，每年都对一线救援人员开展医疗急救知识、山地救护技能、设施设备运用等方面培训，实地考察“驴友”线路，强化体能训练和紧急救援演练，每年都开展全山性的救援演练，提高紧急救援实战水平。

（三）优化工作机制，着力提升救援应对能力

一是快速反应机制。实行救援专用电话0559-5563333和110、120报警24小时值班制度，救援电话在景区门票、索道票背面印制，在显要地方公布，便于游客及时拨打。一旦接到报警求助，就近的片区救援中队立即第一时间赶赴现场，按照救援预案开展先期救援。救援大队接报后在中心调集后备力量，接力支援救援，指导一线救援工作。同时展开各方协调，确保救援转运顺畅。景区索道、新国线客运公司等单位建立了救援专用绿色通道，为快速救援及时提供服务。

二是“驴友”防控机制。针对“驴友”深入景区频繁活动的趋势，组织开展周边未开发开放区域实地踏勘活动，采集 “驴友”活动区域线路地理信息数据271个（包括海拔高度、经纬度），并在沿途关键节点设置临时地理信息标识标牌66个。主动走访周边省市登山协会和户外运动俱乐部，宣传黄山保护管理规定。持续加强对“驴友”违规活动的整治，开展堵截查处工作，加强技防和人员巡查防范，2016年共堵截、查处24批212人次。

三是信息发布、舆情应对机制。建立救援信息审核发布机制，景区对外宣传由宣传部专门负责，完善新闻发言人制度，统一宣传发布口径。加强舆情监测、应对和引导，及时发布官方消息，公布事实真相，回应各方关切，从而牢牢把握舆论主动权。

（四）完善保障措施，着力夯实紧急救援基础

一是经费保障。设立黄山风景区紧急救援专项资金，并根据年度支出情况和紧急救援实际需要适当递增。采用“以补代奖”形式，根据救援事件难易程度和个人贡献，给予参加救援的人员一定奖励。同时，对推诿扯皮或处置不当造成严重后果的，严格追究相关人员责任。

二是装备保障。在全山布点设置了9个紧急救援器材库（柜），购置并配发紧急救援器材并安排专人维护保养，确保器材完好，可以随时调集使用。与景区消防大队合作，必要时请求支援，共享装备资源。

三是科技保障。景区建成了保护管理指挥调度中心和全方位视频实时监控系统，集报警三台合一、视频监控、GIS电子地图等系统于一体，实现保护管理、旅游服务、安全防范等多功能的综合应用，大大提升了紧急救援科技服务水平。目前景区配备了两台负压式救护车和救援专用车辆；配有海事卫星电话、破拆系列等先进的专用救援工具；建立起覆盖全山的无线网络；通过开展专业景区地形辨析和实景标注，更好地让救援人员掌握熟悉山势地形；开发北斗导航智能救援系统，以便在进行“驴友”被困迷路救援时可以更加快捷精确判断方位，快速展开救援。

四是法律保障。成立了紧急救援工作法律顾问小组，依法妥善做好损害赔偿、补偿等善后处理工作，为景区紧急救援工作提供专业的法律支持。

五是保险保障。为转移景区旅游责任风险，妥善处理紧急救援善后理赔工作，黄山风景区与当地保险公司经过洽谈协商，为景区单独量身定做了一款保险协议，有效针对景区可能出现的各类救援事件提供相应的保险保障。该保险为景区善后处理工作减轻了压力，确保了景区利益和游客的合法权益得到有效保护。

三、成效与反响

近年来，随着旅游人次的不断增长，黄山风景区每年发生的各类救援事件也在逐年攀升，但游客关于救援及善后工作的投诉确几乎为零。相反因为景区精细化管理、人性化服务和妥善做好救援及善后工作，得到了许多游客的称赞和感谢，景区屡次收到全国各地游客的感谢信和锦旗。2016年景区荣获了“境内最受游客喜欢目的地”称号。景区连续两届荣获“全国社会管理综合治理先进集体”荣誉称号，目前正在为第三次争创进而夺取“长安杯”而努力。

案例二：

黄山风景区：加强“心脏”输血功能，保障高峰期旅游秩序

一、背景与起因

随着旅游业日新月异发展,每年全国各地旅游人数节节攀升。统计资料显示，2016年全年，国内旅游人数达到44.4亿人次，同比上年增长11.0%。

近年黄山风景区年游客量平均以10%左右的速度递增。各个小长假、黄金周以及开展促销活动期间，都会出现游客井喷甚至人满为患的局面。并且由于自驾游的兴起，也使得来景区旅游的自驾车辆出现暴增的态势。以2016年“十一”黄金周为例，景区接待游客就达153864人，来山车辆达到50077辆。这些都给景区管理、秩序维护带来了极大的挑战。如果景区预计不足、准备不充分、或者应对措施不力、管控不到位、方法不得当，就可能造成旅游秩序混乱或者连环拥堵现象，从而引发各类矛盾问题。这不仅给旅游安全埋下了极大隐患，而且人多导致的等候时间延长、环境差等问题直接影响了旅游接待质量，降低了游客满意度。

二、做法与经过

到黄山风景区游览90%以上的游客都是选择从位于景区南门的汤口镇进入景区。游客到达汤口镇以后，一般必须到镇内的新国线集散中心进行换乘，乘坐统一的大巴车后选择从前山（慈光阁）或后山（云谷寺）上山，并同样会选择相应的另一方向下山。新国线集散中心就仿佛人体的心脏，每天来自全国各地的游客从这里汇集然后又源源不断地发出，到景区前山和后山的两条交通主干道仿佛连接心脏的主动脉和静脉，将游客不断循环往复输送上山下山。这一环节和过程既直接影响到游客在景区的游玩逗留时间，又关系到整个景区旅游秩序问题，一旦该路段发生拥堵，将会严重影响游客在景区、在汤口的滞留时间，甚至可能造成全线整体失能瘫痪。因此做好这一环节的秩序保障是确保整个旅游秩序井然有序的最关键点。

为有效应对日益增长的旅游新形势，妥善管理好小长假、黄金周景区旅游秩序，自2016年春节黄金周以来，黄山风景区从源头抓起，以加强“心脏”输血功能，确保“动脉”、“静脉”两条主干道交通回流正常为主旨，通过多管齐下，综合施策，以系列管控措施与手段，比较有效地解决了上述问题。

1、外限客流。严格按照《旅游法》规定和国家旅游局要求，核定并对社会公开日游览人数最大承载量，依法实施最大承载量控制措施，切实提升景区旅游安全管理水平，确保游客人身财产安全。黄山风景区日最大承载量细化量化标准是：旅游旺季(3月1日至11月30日)，景区最大承载量为5万人，其中，极端天气3.5万人;旅游淡季(12月1日至次年2月28日)，景区最大承载量为3.5万人。

目前黄山市以景区为核心，建立了山上山下、全市一盘棋的思想，建立了全市“大交通”应对管理机制，当旅游高峰期，黄山风景区购票游客达到最大承载量80%时，立即启动应急预案，及时通过高速公路显示屏、交通广播、微信、短信平台等发布预警信息，并与周边区县、高速管理公司实行联动，在甘棠、谭家桥、汤口、岩寺等高速出入口对前往景区的车辆进行拦截引导，建议游客绕道去往其它景区或隔日进山，避开黄山旅游高峰。当购票游客达到最大承载量时，即停止售票并对外公布，确保了景区范围内游客的总体数量处于平稳可控状态，这也就避免了让“心脏”超负荷运转。

2、内保畅通。即不惜人力物力，采取一切强力措施全力维护南大门汤口镇新国线换乘中心至景区云谷寺、慈光阁两条交通主干道的秩序和流畅，维护“动脉”、“静脉”血流顺畅。

一是严格划定两条干道附近的停车位并严格控制停车数量，确定了“自下而上、渐次上移、层层递进”的停车原则。避免造成过多占用路面停车情况；

二是对相邻的高速口至寨西路段设置隔离护栏，实现车辆循环有序流动，避免车辆乱停乱放、随意变道、超车、插队带来拥堵；同时可以将来山的自驾游车辆停放压力向城域周边乡村释放延伸，不断开辟新的停车空间；

三是必要时实行交通管制，对大型货车实行禁行。在各个路口安排交警执勤力量，对进入该要道区域的车辆实行间隔放行措施，缓解车辆通行压力；

四是限制旅游高峰期景区职工私家车、公务车使用停放，将停车空间让给游客；

五是高峰期新国线客运公司增加运营车辆，提高车辆与驾驶员配比达1:1.5，可以使车辆长时间不间断运送，驾驶人员又能充分得到休息，确保“心脏”不间断工作。同时适当提高车辆行使速度，就近合理调配车辆，用于确保快速运送游客上下山。

3、科学调度。管委会充分利用“三预”（预测、预约、预警）机制，对来山游客进行超前调控、主动调控、动态调控，均衡客流时空分布，防止游客蜂拥而至带来的短时巨大压力。景区指挥中心根据遍布全山的111个监控点的实时监控和山下汤口镇的108个高清视频探头，对景区客流和车流进行“调峰削谷”动态调度。旅游高峰期景区管委会主要领导坐镇指挥中心，统一指挥各个分中心工作调度。分管交通的党工委领导亲自坐镇南大门一线，通过各方面信息研判和视频监控、数据统计等，对分别运送云谷寺、慈光阁两条主干道的新国线车辆进行统筹分配、科学调度，确保从两条线输送游客达到相对均衡，这样可以使索道运输和山顶的客流高峰得到有效调控。

4、对口支援。小长假、黄金周景区实行了党工委委员领导分片包干制，同时管委会处级以上领导干部、股份公司高管人员全部分片到点，员工根据需要必要时全员上岗。为解决高峰期基层一线管理力量不足，根据各片党工委委员所分管的单位，实行相应处室局机关员工对口支援片区一线管理工作，由该党工委领导直接进行调度支援。同时保持特警、武警作为紧急处置机动力量，随时支援出现突发事件的现场进行处置。

5、志愿助力。在汤口、景区北海、玉屏楼及各条索道、交通集散地等关键节点设置“志愿服务点”， 建立网格化管理，为游客提供应急药品及景点、路线、房餐、天气等义务咨询服务。志愿者身着统一LOGO标志的服装，便于游客识别，并利用APP“志愿汇”对整个志愿活动进行跟踪管理，及时查看各点志愿者到岗、在岗情况，确保志愿取得实效。各点之间互通信息，密切配合，形成了高效联动的服务管理体系。

6、提升服务。景区坚持“以客为尊”和“三人理念”（把员工当家人、把自己当客人、把游客当亲人），扎实开展服务质量提升活动，确保游客来得顺心、玩得开心、游得舒心、吃得放心。　

一是大力完善旅游接待服务设施，在原有设施条件基础之上，2016春节以来，通过对一系列小长假、黄金周暴露出来的问题进行整改，进一步完善提升了景区基础设施建设，如设立电子自助售票；在天都峰等重点区域安装无线广播喇叭，为高峰期管理提供基础保障；安装步行下山游道照明灯，解决夜间游客下山照明问题等。

二是建立起覆盖全山的无线网络系统，通过“智慧旅游”实现与游客的实时互动，及时、便捷地为游客解决线路选择、天气预报、住宿预订、美食推荐、行程引导等各方面信息。

三是强化综合管理，积极探索实践综合执法，加大市场监管、综合管理力度，净化优化旅游环境。

四是提升软件管理，要求一线员工坚持微笑服务、精细服务、满意服务，积极倡导文明旅游、诚信经营，为游客提供个性化、人性化的温馨服务。

五是延长工作时间，提高工作效率。高峰期集散中心、票房、索道等单位增设售票窗口，采取提前售票、延时服务等措施，减少游客排队时间，并为特殊游客开放绿色通道。各管理部门、宾馆酒店提前制定应对预案，事先准备充足物资，为客人提供全方位服务，着力满足客人需求。

下一步景区还将继续深化智慧景区建设，积极探索推行游客实名制预约管理，科学调度合理分流，缓解假日拥堵现象，提高游客游览舒适度。同时对现有的1600余块标识标牌进行整合、更新，形成完善规范的景区导览系统。

三、成效与反响

通过上述强化“心脏”输血功能，综合管理施策，“肌体”始终充满了健康和活力。景区高峰期旅游秩序管理得到全面改善，可进入性进一步提高，游览满意度、舒适度进一步增强。2016年以来各个小长假、黄金周在全国各大景区人满为患、全面告急的情况下，黄山风景区未雨绸缪、应对自如、游刃有余，景区和临近的汤口地区交通顺畅、停车有序、各片点排队、游览秩序井然，没有发生严重交通堵塞和明显游客拥堵现象，没有发生重大责任事故，确保了景区旅游安全、社会稳定。2016年，景区以综合秩序最佳荣登国家旅游局国庆假日旅游“红榜”，各主流媒体纷纷予以宣传报道黄山管理经验。

四、探讨与评论

黄山风景区结合自身实际，在做好黄金周、小长假管理工作，保障高峰期旅游秩序方面采取了一系列措施，较好地解决了全国旅游行业普遍存在的旅游高峰期管理难题。

1、黄山市牢固树立全市一盘棋的大局思维，要求其它各个区县，特别是与黄山风景区毗邻的县、乡、镇、村必要时要不惜放弃局部利益，为维护风景区核心管理、保护、发展服务，这是做好风景区工作大的战略前提。反之，景区通过自身强劲发展，带动周边社区共同发展，形成了山上山下共赢的局面。

2、景区在不断总结以往高峰期管理经验和教训基础之上，通过创新理念、统一思想、超前谋划，结合实际摸索出了一套行之有效的管理方法和举措，并通过新的实践不断完善和提高。景区的综合施策是通过上下发力、内外兼修、多方联动，在人防、物防、技防各方面进行加强和改进，从而取得比较好的成效。通过不断进行发现问题——整改完善——巩固提升的过程，近年来景区的硬件日臻完备，环境不断优化，管理水平得到提升。

3、在公布最大承载量，必要时实行外限客流等方面，看似在短期内影响了景区效益，但从长远和发展来看，以及对于维护游客利益，提高旅游舒适度方面具有重要意义，取得了比较好的社会效益。这也为全国具有相同特点的景区其保护发展和秩序管理工作提供了有益实践和宝贵经验。（蒋文钢）